核心提示|拿到土地，準(zhǔn)備建設(shè)，結(jié)果“中了獎(jiǎng)”——地塊內(nèi)發(fā)現(xiàn)重要文物遺跡——這意味著，要么舍棄文物原址保護(hù)，促成項(xiàng)目建設(shè)，要么原址保護(hù)文物，放棄項(xiàng)目建設(shè)。這種尷尬，在鄭州實(shí)施考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革后，可能成為歷史。鄭州市域內(nèi)文物考古、文物保護(hù)與項(xiàng)目建設(shè)的矛盾長(zhǎng)期存在。此次對(duì)癥下藥式的創(chuàng)新改革，是否有可改進(jìn)之處？

    
變化　試水近半年，

    
“現(xiàn)在拿地，終于再也不用擔(dān)心‘中獎(jiǎng)’，心安了！”5月23日，鄭州市地產(chǎn)圈資深人士土木趙的一條微信，引來(lái)多位朋友點(diǎn)贊。

    
他在回復(fù)評(píng)論中說(shuō)，現(xiàn)在政府掛牌出讓宗地，全部都是“凈地”，也就是指地塊在出讓之前，已經(jīng)完成了考古調(diào)查、勘探及發(fā)掘，沒(méi)有發(fā)現(xiàn)文物遺存，或者文物遺存對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的制約因素已經(jīng)依法依規(guī)排除，不再受文物考古影響了。

    
“在這之前，我們董事長(zhǎng)真怕‘中獎(jiǎng)’，要是地塊里發(fā)現(xiàn)有重要文物，‘中了獎(jiǎng)’，攤上這種‘風(fēng)水寶地’，那簡(jiǎn)直是哭都哭不出來(lái)，輕則耽誤工程進(jìn)度，重則項(xiàng)目就得擱淺，反正不管咋樣，都是虧血本。”他說(shuō)。

    
按照他的說(shuō)法，鄭州今年元旦起開(kāi)始實(shí)施的這種文物考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前置的做法，地產(chǎn)圈喜聞樂(lè)見(jiàn)，的的確確走在了全國(guó)前列，也是一大創(chuàng)新，“符合建設(shè)國(guó)家中心城市的那種調(diào)調(diào)，大氣范兒十足”。

    
鄭州的這一試水也引起了國(guó)家文物局的關(guān)注。5月15日，該局官方微信公眾號(hào)刊發(fā)文章《鄭州試水出讓土地“考古前置”城市建設(shè)中的文物保護(hù)難題如何破解？》。

    
文章表示，隨著近年來(lái)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全面鋪開(kāi)，文物工作跟隨建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展的被動(dòng)保護(hù)模式的弊端日益凸顯，“（鄭州的）這個(gè)政策為有效解決文化遺產(chǎn)保護(hù)與開(kāi)發(fā)建設(shè)之間的矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)全面推進(jìn)開(kāi)了一個(gè)好頭”。

    
據(jù)了解，施行文物考古前置的地方，國(guó)內(nèi)目前只有重慶、廣州、邯鄲、濮陽(yáng)、襄樊等極少部分城市。

    
試水　土地出讓前，考古工作由政府方面搞定

    
對(duì)此變革舉措，鄭州市政府出臺(tái)的《鄭州市招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革的通知》，以及隨后出臺(tái)的實(shí)施方案，有詳細(xì)說(shuō)明。

    
按照規(guī)定，鄭州市國(guó)土資源部門應(yīng)當(dāng)于每年3月份向市文物部門提供年度土地供應(yīng)計(jì)劃，由市文物部門會(huì)同市級(jí)土儲(chǔ)部門、各區(qū)政府（管委會(huì)）制定年度考古勘探計(jì)劃，提前組織開(kāi)展考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作。

    
國(guó)有建設(shè)用地招拍掛之前，由市級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)向市文物部門提出考古勘探申請(qǐng)，簽訂考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘工作協(xié)議。

    
根據(jù)上述規(guī)定，考古調(diào)查、勘探后未發(fā)現(xiàn)文物埋藏的，市文物部門根據(jù)考古調(diào)查、勘探報(bào)告，出具同意按程序組織土地供應(yīng)的意見(jiàn)書(shū)。發(fā)現(xiàn)文物埋藏的，市文物部門依法組織考古發(fā)掘。

    
后續(xù)如何處理，分為兩種情況：

    
在考古發(fā)掘中發(fā)現(xiàn)具有重大歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的古遺址、古墓葬等，需要搬遷異地保護(hù)的，應(yīng)當(dāng)搬遷異地保護(hù)；需要原址保護(hù)的，由市級(jí)土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)向市規(guī)劃部門提出申請(qǐng)，調(diào)整用地規(guī)劃。

    
同時(shí)，考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘費(fèi)用由市財(cái)政統(tǒng)籌安排，計(jì)入土地收儲(chǔ)成本。

    
值得注意的是，此前，提出考古申請(qǐng)的角色，是建設(shè)單位，而非土儲(chǔ)機(jī)構(gòu)，時(shí)間是在建設(shè)單位拿到土地之后，且建設(shè)單位須承擔(dān)所拿到地塊的考古發(fā)掘費(fèi)用。

    
觀點(diǎn)對(duì)對(duì)碰

    
新政出臺(tái)之前，建設(shè)項(xiàng)目遭遇重要文物遺存，無(wú)法推進(jìn)。多年前，位于鄭州市中心的河南博物館舊址拆遷，開(kāi)發(fā)商準(zhǔn)備在此建設(shè)一處大型商業(yè)廣場(chǎng)，但之后文物部門通過(guò)考古勘探在該地塊下發(fā)現(xiàn)了商代城墻遺址，使得該地塊的商業(yè)項(xiàng)目最終擱淺。該地塊原有的商業(yè)用地屬性，也被調(diào)整規(guī)劃為城市公用綠地。

    
新做法會(huì)讓企業(yè)的費(fèi)用承擔(dān)增多嗎？

    
“一旦出現(xiàn)上述這種情況，建設(shè)項(xiàng)目勢(shì)必受到重大影響，給企業(yè)增加負(fù)擔(dān)，乃至殃及企業(yè)生存，很不合理。”鄭州市房地產(chǎn)業(yè)人士袁先生說(shuō)，“按照新做法，這種風(fēng)險(xiǎn)可以避免了，對(duì)企業(yè)有利，但相關(guān)的費(fèi)用承擔(dān)，會(huì)不會(huì)發(fā)生變化，是不是會(huì)增多？”

    
建設(shè)單位的開(kāi)發(fā)支出會(huì)普遍降低

    
鄭州市文物局文物考古科研處處長(zhǎng)李艷萍認(rèn)為，新政之后，建設(shè)單位的開(kāi)發(fā)支出會(huì)普遍降低。原因是，按照老辦法，考古發(fā)掘相關(guān)費(fèi)用按照實(shí)際發(fā)掘面積全部由建設(shè)單位承擔(dān)。改革后，所有的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘費(fèi)用將會(huì)均攤至所有宗地，基本避免了個(gè)別開(kāi)發(fā)商承擔(dān)高額考古發(fā)掘費(fèi)用的風(fēng)險(xiǎn)。

    
地方政府會(huì)承擔(dān)地塊無(wú)法出讓的巨額損失嗎？

    
有多位不愿具名的文保人士認(rèn)為，雖然項(xiàng)目建設(shè)與文保的正面沖突可能避免了，但如果遭遇待出讓的地塊內(nèi)發(fā)現(xiàn)重要文物遺存，地方政府會(huì)不會(huì)自行承擔(dān)因地塊無(wú)法出讓而帶來(lái)的巨額經(jīng)濟(jì)損失，依然值得關(guān)注，“矛盾依然存在，但只是換了一個(gè)承擔(dān)主體而已，因此改革的成效，依然有待進(jìn)一步觀察”。

    
新政策需要逐步完善

    
相對(duì)于企業(yè)利益和城市建設(shè)，李艷萍認(rèn)為，此番改革更重要之處還在于更有利于對(duì)文物的保護(hù)。新政策始于1月1日，真正施行的時(shí)間其實(shí)也就3個(gè)月左右，工作剛剛開(kāi)始，正在有序推進(jìn)，實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的操作性、協(xié)調(diào)性、程序性問(wèn)題，也正在逐步完善。

    
總結(jié)發(fā)言：考古前置的做法有局限性，需要跟進(jìn)或配套措施

    
河南省文物考古研究院研究員、院長(zhǎng)劉海旺認(rèn)為，這種考古前置的做法有局限性，對(duì)于一般的國(guó)有土地比較適合，但對(duì)于文物密集區(qū)，比如鄭州商城、鄭韓故城、洛陽(yáng)漢魏故城等遺址區(qū)來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目建設(shè)與文物保護(hù)的矛盾可能依然難以消除，還需要出臺(tái)更有針對(duì)性的跟進(jìn)舉措，或者配套措施，來(lái)保障效果。